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构筑违建防控的“铜墙铁壁”——关于我市城市规划区违建防控的调查与思考
发布日期:2017-08-02 来源:政府办 浏览次数: 作者:执 笔:张 雨 字号:[ ]

山东11选5开奖信息 www.rd9o.cn 山东11选5开奖信息 山东11选5开奖信息 www.rd9o.cn   随着我市城市化进程的不断加快,城市规划区范围内的违法建设已呈愈演愈烈之势,违建防治工作面临较多困惑,陷入重重藩篱,由此引发的矛盾与问题也极为突出,不仅破坏城市规划秩序,影响社会稳定和谐,甚至已经成为城市建设与发展的“绊脚石”和“拦路虎”。打造大美水城、建设美丽兴化,我们必须正视这一问题,着力破解当前困境,构筑起违建防控的“铜墙铁壁”。就此,我们开展了专题走访调研,形成了一些粗浅的认识。

透视城市建设的“毒瘤”

  违建是城市工作中不能回避的重要话题,如何有效防控城市违建是城建工作者面临的一道难题。调查发现,我市城市规划区内的违建乱象令人心忧,防违形势十分严峻。扬州、盐城及泰兴、海陵等周边市(区)早已实现违建“零增长”,唯独我市,违法建设仍如“雨后春笋”拆而不绝、禁而不止。

  体量触目惊心。据不完全统计,目前城市建成区内的存量违建总数达数千户之多,建筑面积合计在16万平方米以上,遍布城市建成区内的角角落落。16个城市社区内普遍存在大量既成违建,城市规划区内的33个行政村,村村均有批量违建。泰州市调查显示,三市四区中我市存量违建超出其它市区之和。我市“12345”热线平台今年上半年受理违建案件301件,已达到2016年全年违建案件受理量;市城管部门上半年直接受理违建案件264件,也基本达到2016年全年同类案件数量,可见违建泛滥十分迅猛,数据触目惊心,形势不容乐观。按照省、泰州市部署要求,明年我市必须申报创建“江苏省优秀管理城市”,而严峻的防违形势已成为此项创建的最大短板。

  现象五花八门。被查处的违建行为人中,既有城郊居民,又有小区业主,也有开发企业。居民违建肆无忌惮,有利用房前屋后空地实施违建的,有利用村庄沿河地段杠土违建的,有未经批准擅自改扩建和违法新建宅基地的。垛田镇申家村一村民告诉我们,该村共有400户村民,基本都在原有宅基地上私自改扩建房屋;在近十年内,未经审批擅自新建宅基地的也有50多户。小区违建极为普遍,封闭阳台、楼顶加层、楼底扩建、车库扒门等各种违建情形随处可见。一名外地人在西祠胡同“兴化论坛”发帖称,想在兴化某小区购房,但因目睹该小区内车库改建、阳台浇筑、顶层加盖比比皆是,感到非常不宜居,该网友又在其他多个小区实地选房,都有类似情况,遂放弃在兴化购房打算。帖子发出后,引发网友热议,社会反响很大??⑵笠滴ソㄒ彩庇蟹⑸?,城建例会多次讨论开发商违建处罚的相关议题。今年以来,虽然城管部门已拆除违建面积9000多平方米,但被查处的只是冰山一角,更多新生违建不断涌出。

  危害十分严重。我市城区大量违建的客观存在,很大程度影响了城市建设步伐,既浪费了土地资源,又提高了开发成本,特别是对城区房屋征收工作带来不少制约。随着城市规划面积的不断延伸,房屋征收项目逐年递增,部分群众觊觎征收补偿利益,大肆改扩建后坐地要价,严重危害社会公平正义,造成征收进度滞后,导致不少城建重点项目难以按期推进。比如,野行大桥东北角地块房屋征收工作从2015年启动到现在,仍有近50%的住户未签约腾空,导致滨河绿化项目未能如期上马。新城液化气站征收地块共74户,有32户存在违法建筑,经过非常艰苦的思想工作,目前该征收地块仍有9户未签约。我市受制于违法建设等因素,既牵涉了部门乡镇大量精力,也导致近两三年来房屋征收进程相比周边地区明显缓慢,每年征收量只有不到2万平方米,不到海陵区的5%。2017年我市虽然大规模推进房屋征收,全年计划征收50万平方米,达到海陵区的40%,但是目前只完成10万平方米的征收量。如何打好房屋征收擂台赛、确保年度目标任务顺利完成,化解违建难题成为当前房屋征收工作的重中之重。

  矛盾层出不穷。违法建设已经成为民众纠纷的主要导火索之一,因相互举报违建引发的争端屡见不鲜。据城区朝霞物业公司负责人讲,今年以来,东方巴黎小区内,因业主封闭露台、违法加建、扒窗开门等行为而影响邻居光线引发纠纷已有20多起,有的甚至上演“全武行”。另外,一些违建户被查处后接连上访,甚至采取过激行为无理取闹。比如前不久,香缇别墅一处违建被拆除后,该违建户赖在城管局一个月之久“讨要说法”,严重扰乱正常工作秩序,社会影响极其恶劣。

摸清痛点背后的成因

  “冰冻三尺,非一日之寒”,违法建设的泛滥蔓延绝非朝夕之间井喷而成。今天之所以形成愈演愈烈之势,既有民众法律意识淡薄、利益驱使等因素,更在于长期以来我市防违机制存在较多短板,造成违建防治工作中责任不明、分工不清、合力难成、源头失控。

  属地管理“纸上谈兵”。早在2011年,兴发〔201143号《关于加强城市规划区防治违法建设工作的意见(试行)》就已明确了城市规划区内的属地乡镇、村(社区)在违建防治中承担主体责任,但从实际情况来看,上述属地管理责任没有执行下去,因重视程度不够造成的“疏于巡查监管,前期处置不力”的问题极为突出。特别是不少村干部不仅没有发挥第一责任人的监管职责,更有甚者态度暧昧,默许纵容违建行为发生。另外,在大面积违建已经形成后,属地镇村往往以“没有执法权”为由将矛盾上交。属地管理的缺失,使得很多本该遏制在初始阶段的违法建筑得以建成,而建成后的违法建筑相比在建期间,拆除成本高、遭遇阻力大、查处流程长,治理难度更大。

  职能部门“互踢皮球”。 相关部门在违建防治中应按照职能守土有责,当好前哨、把好关卡,实际情况却不尽人意。由于违建防治工作的复杂性和棘手性,为规避责任风险,职能部门之间相互牵制较多,在具体工作中往往各执一词,甚至推诿扯皮。如居民小区内加层、封阳台、扒窗开门等违建行为成批量发生后,城管部门表示,小区违建具有隐蔽性,难以及时发现;物业主管部门表示,没有执法权,不好介入;村(社区)则表示,业主不听劝阻,他们也没办法。听起来“公说公有理、婆说婆有理”,实则暴露出职能、责任方面的交叉与含糊。

  批后监管“互打太极”。尽管《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定“行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任”,但我市相对集中行政处罚权实施以来,由于审批权与执法权的分离,城市规划建设领域“重审批、轻监管”现象极为突出。规划、住建部门作为行政许可部门,在作出许可决定后,认为自己没有执法权,不必担负查处责任,对于批后监管有所懈??;而城管部门由于缺少专业支撑,对于开发企业是否涉及违建往往难以准确定性,也不愿主动跟进,“互打太极”带来监管真空。比如,城区某开发企业擅自改变规划图纸,增加实际建筑面积、大幅度提高住宅容积率,该违建行为从建设起初到通过验收、对外销售,相关职能部门均被“蒙在鼓里”,直到被其他开发企业举报才得以曝光处罚,根本原因在于监管缺失缺位。

  重堵轻疏“不接地气”。 调研发现,也有少数违建户之所以铤而走险,实属无奈之举。城市规划区规模扩大后,开发区及昭阳、垛田等镇街所属村庄纳入城市规划管理范围,建房政策逐年收紧,村民建房必须统一规划、统一建设。但是受限于土地指标等因素,村民集中安置点和村民公寓建设严重滞后于群众改善居住条件的迫切需求。很多家庭为三代乃至四代同堂,有的一家五、六口人在老房内,既看不到、等不来“集中安置”,又无法取得合法建房手续,不得已置政策法律于不顾,选择甘冒风险进行违法建设。不少群众被查处后,感到十分委屈,认为执法缺少“人情味”。

  查处违建“压力山大”。一些属地镇村对违法建设的态度非常暧昧,在执法部门查处违建案件时,不是推卸责任就是避而不见,有的还为违建户充当“?;ど?rdquo;和“说情者”角色,给违建查处带来很大压力。违法建筑一旦建成后,按照法律规定,需要最少六个月的司法程序,严重拖慢违建处理速度。执法部门在查处违建时常常遭遇暴力抗法和缠访情况,导致有些执法人员出现畏难情绪,执法广度不够、力度不足。另外,近年来的违建案例中,涉及公职人员和党员干部带头违建的为数不少,客观上助长了违建势头。很多违建户法律意识极为淡薄,认为违建现象较为普遍,不是一户两户的问题,反正法不责众,因此藐视法律法规,无视城市规划,我行我素、见缝插针搞违建,甚至把违建得逞作为炫耀的资本。

刷新防违治违的思路

  相比我市严峻形势,周边城市违建防治工作早已步入良性循环轨道,实现了新违建“零增长”、老违建“快消化”目标。前期,我们先后前往泰兴、海陵、东台等周边城市学习考察,感觉他们的违建防控体系非常健全,违建治理力度大、震慑强、成效好,对于我市具有很好的启发意义。

  属地责任落地生根。成立了市级“违法建设防治工作领导小组”和防违机构,实行高位指挥协调。把“属地管理”作为防违治违的首要原则,赋予属地镇街政府“大包揽”式违建防治权责。确定了属地管理、分级负责的源头防控责任体系,每年市(区)均与镇街、园区签订防违责任书,明确年度目标任务,并制定了严格的考核机制。

  巡查监管无缝衔接。除城管执法队伍之外,镇街均建有常态化拆违队伍,并且针对房屋征收地块,成立专门的防违队伍,随时拉得出、打得响。泰兴市针对属地管理责任,提出了“1、3、5、7”工作机制,即:一日内发现(日清制),三日内拆除(限拆制)、五日内案卷上报(案报制)、七日内零存量(周清制),依此标准,制定考核细则,加大扣罚力度。

  查处方式灵活科学。针对违法建设立案查处流程多、周期长的特点,泰兴、海陵两地的做法是,以属地镇街的名义发放《制止违法建设告知书》,盖镇街公章,并醒目张贴。如当事人未拆,城管立案,属地镇街为证人,再行催告;如当事人仍逾期未拆,仍以属地镇街名义发放《纠正违法建设通知书》,与城管部门一起组织力量拆除。有效缩短了流程、提高了效率。

  考核奖惩动真碰硬。海陵区街道、社区“一把手”、驻社区行政执法人员及相关直接责任人按每人每月1000元标准缴纳,建立责任保证金制度,细化、量化了责任追究事项,对违法建设属地管理责任制的落实情况进行严格考核。海陵区曾经因一处违建未能及时拆除,该区防违办连续三个月全额扣除相关街道、社区责任人的责任保证金。同时,纪委部门以此实施严格问责,有效发挥了绩效考核的杠杆作用,表明了执纪监督的强硬立场,震慑强大、鞭策有力。

  以人为本堵疏结合。坚持以人为本是各地建房政策的普遍遵循原则。如《泰州市村民个人建房管理办法》明确,住房面积低于规定标准,需改善居住条件的,可以实行宅基地有偿退出,由属地政府集中统一安置,有效克服了“规划冻结”的死板。泰兴市虽然要求“一级控制范围内不再安排村民自建住房宅基地,停止办理村民新、改、扩建住房的规划批准手续”,但鼓励按照“统一规划、统一建设、集中居住”的原则建设多层农民公寓,既确保了规划控制措施的落实,又有效维护了社会稳定和谐。

打响控新治旧的战役

  对比产生差距,差距催生动力。目前,我市正处于打造里下河生态经济示范区的重要战略机遇期、创建国家全域旅游示范区的关键攻坚期,改变城乡发展面貌、提升城市品质品位,都需要把破解违建防治难题放在更加突出的位置。围绕控新治旧目标,全市上下需要强化对违法建设的事前预防、事中管控和事后处理,形成快速高效处置机制,彻底铲除违建滋生的土壤,为城市建设与发展营造良好的规划秩序。

  首先,织密防控网络。建议我市尽快成立城市管理委员会,在市级层面建立违建防治专门工作领导小组,并设立常设机构“防违办”,高位组织、协调、指导、考核属地镇街、职能部门的违建防治工作,定期分析防违治违工作形势,经常性开展专项督查行动,及时通报督查情况,根据属地镇街违建防治工作开展情况,拟出年度考核奖惩意见。属地镇街也应成立本级违法建设防治工作领导小组和工作机构,全面负责本行政区域内违法建设防治工作,并整合现有的管理资源,建立巡查发现和应急处置队伍,加大经费投入,配备相应的管理装备,对于镇街在防违治违方面的投入,市财政应当予以支持。

  其次,把好源头关卡。按照“防违全天候、巡查无缝隙”的要求,属地镇街应建立健全巡查监控机制,实现违建防治“阵地”前移。对于刚刚动工的违法建设,属地镇街防违队伍应及时到达现场处置,有力有效制止和拆除,全力将违法建设遏制在初始状态;对于已经建成的违法建筑,应参照外地经验,由属地镇街发放通知书,与城管部门一起组织力量进行帮拆,缩短工作流程,快速处置到位。住建部门尤其应将防违控违作为对小区物业考核的重要内容,可采取缴纳责任保证金、降低资质等级、建立“黑名单”等手段,压实物管企业理应担负的防违“前哨”责任,同时,进一步落实好职能监管责任,真正把“早发现、早制止、早处置”这一良性处置形态落到实处。

  再次,保持同频共振。细化分解各职能部门在违法建设的巡查、发现、控制、整改、拆除等环节中的具体责任,下好“一盘棋”。城管部门应进一步提高规划执法水平,主动进位,与属地镇街紧紧拧成“一股绳”,加大违建查处力度,敢于顶真碰硬,坚持公平执法,确保城市规划的权威性和严肃性;规划部门应严格按审批许可内容对在建项目实施严格监管,建立定期巡查制度,在工程建设的重要节点和验收环节,牵头城管、住建等部门联合检查,发现问题及时指正、限期整改,并跟踪核查,不给开发企业可乘之机;市场监管、文化、卫生、体育等部门应及时掌握情况,不为利用违法建筑从事经营的单位或个人办理营业许可;公安部门对于无理取闹和暴力抗法行为应当坚决予以打击;信访部门应努力化解违建信访矛盾,让属地镇街及执法部门“轻装上阵”、敢抓敢管,真正形成对违法建设“围追堵截”的高压态势和“露头就打”的强大威慑。

  第四,坚持真考实评。建议逐层逐级建立健全责任考核机制,把违法建设防治工作纳入效能建设目标考核,并作为单位评先、班子考核、干部任期业绩的重要依据,对未能完成防治目标或工作不力造成违建大面积蔓延的,依据相关规定对责任单位、责任人实行责任追究。党员干部、机关工作人员带头或参与违法建设,包庇、纵容违法建设或为违法建设说情、托辞的,由职能部门完善证据材料,移送纪检监察部门实施责任追究。情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五,逐步化解存量。一方面,在棚户区改造和城郊村整体搬迁等过程中消化存量。更大规模、更大力度地推进棚改工作,对于城中村和老旧小区的存量违建,参照周边先进经验,认定为违章建筑的,适当提高重置价标准。对于依赖违建“坐地要价”,在给予一定补偿后仍然拒不签约的,属地镇街和城管部门应勇于“亮剑”、果断拆除,确保房屋征收进度。有计划、有条件地推进城郊村整体搬迁改造,加快盘活存量用地,集中建设保障房、安置房。对于符合住房政策的违建户,在收回违规宅基地后,按政策予以补偿安置。另一方面,在开展违法建设专项整改行动中去除存量。建议由市城管局牵头,属地镇街和相关部门配合,对城区业主违建、居民违建等各个层面的违法建设情况进行一次全面调查摸底,形成问题清单,启动一次目标明确的整治专项行动,依法拆除一批情形恶劣、问题突出的违法建筑,逐步减少存量违建。

  最后,树立正确导向。违建防治事关城市发展、群众生活,引导城乡居民争当规划管理的“拥护者”、建房政策的“宣传员”和违法建设的“监督员”,应成为今后宣传工作的努力方向。属地镇街和相关职能部门要畅通举报投诉途径,拓宽发现渠道,面向社会公开违法建设举报电话,建立和落实首接负责制。充分发挥媒体的舆论监督作用,及时报道违法建设防治工作开展情况及成效,通报突出问题,曝光典型案例。同时,加强法制宣传教育和政策引导,建议由市城管局牵头,属地镇街参与,每月组织一次防违控违拆违宣传活动,多层次、全方位宣传城市规划、建设与管理等方面的法律法规,让违建危害家喻户晓、深入人心,努力形成“人人清楚违法建设之弊、人人明晰防治违建之利”的共识。

课题调研组:周俊 段天石 张雨

 




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